2021年6月4日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行联合发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综[2021]19号):宣布将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入统一划转税务部门征收，引发市场高度关注，逻辑上如何理解？实操当中有何影响？经研究，对文件的解读和建议如下：
一、《通知》发布的背景和目的
财综19号文出台的背景其实就是征管体制改革的延续，进一步规范化和提高效率。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》便明确了：为降低征纳成本，理顺职责关系，提高征管效率，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。2018年7月《国税地税征管体制改革方案》进一步提出：（1）改革国税地税征管体制，合并省级和省级以下国税地税机构，划转社会保险费和非税收入征管职责，构建优化高效统一的税收征管体系；（2）先合并国税地税机构再接收社会保险费和非税收入征管职责。
2020年9月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。文件明确要求“要提高土地出让收入用于农业农村比例”、“加强土地出让收入用于农业农村资金的统筹使用”等。
由此可见，文件出台主要是中央在规范和强化非税收入征收管理，有利于统一收支、规范管理、提高资金的使用效率。本次划转只涉及征收主体和征缴流程调整，旨在发挥税务机关专业征管优势，提高征缴能力，规范土地收支行为，使得中央更为直接、准确和及时的了解地方土地出让收入情况，不改变央地资金分配格局和具体使用管理。土地出让收入属于非税收入的根本性质不变，仍全额纳入地方政府性基金预算管理，实行“收支两条线”，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算予以安排。
二、《通知》出台后相关程序的变化
《通知》出台后，从文件内容分析来看，土地出让金征收主体、流程等确实发生重大变化，但土地出让制度并未变化、土地出让金性质、归属和使用等并未发生改变。
（一）主要变化内容
1.征收主体。之前，土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。《通知》出台后，征收主体变为国家税务机关，税务部门负责向土地出让权受让人征收和催款。
2.征收流程。过去，土地出让收入一般由市县自然资源部门依据土地出让合同或供地协议负责征收，一般流程为：签订土地出让合同——开具缴款通知书——土地受让人按照合同及时将土地出让收入缴入地方国库——国土部门和财政部门负责确认土地出让收入。划转税务部门征收后，仍然由自然资源部门负责签订合同并确认金额和分期缴纳的具体方式，相关信息推送给税务部门后，税务部门负责向土地出让权受让人征收和催款。整个流程中，自然资源部门、财政部门、税务部门、人民银行（经理国库）实现信息共享。
（二）未变化内容
《通知》只是改变了土地出让金的征收部门和具体征收流程，土地出让制度、土地供应组织实施、土地出让金归属和使用等并未发生变化。土地出让活动、土地出让收支仍依照现行政策，全额纳入地方政府性基金预算管理，收入全额缴入地方国库，支出通过地方政府性基金预算安排。
三、《通知》出台的影响
（一）对城投公司土地整理业务后的土地出让金返还是否有影响？
我们要全面看待和理解土地出让金返还这个概念：其指的是土地出让价款收入在收入汇缴入国库之后，地方政府通过财政收支分科目对应核算安排后导入将资金拨付给城投公司，《通知》影响改变的是土地出让金征收环节，对支出环节并没有任何影响，因此从这个角度来看并不会影响城投土地整理业务所涉及的相关土地出让金返还。
此外地方政府的支出安排并不取决于城投拿地这个行为，而取决于城投平台如何与地方政府对价公益性项目的收入：地方政府给城投的资金绝对不是简单的土地出让金返还的概念，而是要考虑平台公司做了哪些事情：第一类是前期投入的土地整理，也就是片区开发、整体拆迁，这种情况下归还平台前期垫资投入；第二类是用于对价城投公司所承担的公益项目的投入。
（二）对城投公司土地资产注入是否有影响？
之前，城投公司购入土地，政府通过补助或项目专项资金的形式将出让金返还，可以做大城投公司的资产规模或为公司增加利润；同时，招牌挂取得的土地还可以通过抵押方式用于公司融资。此外，城投公司缴纳土地出让金的过程中存在一定“调整”空间。《通知》出台后，由于土地出让收入划转至税务部门征收，可能大幅减少政府违规返还土地出让金的情况，城投公司以购地返还形式“虚增”资产的难度将明显加大。
（三）对市重点招商项目开发是否有影响？
目前集团位于北部空间的相关项目，在土地出让后，扣除财政计提20.5%，市财政向市政府申请后，将前期的土地收储成本予以返还用来抵扣前期土地征地拆迁费用，将收益部分返还用来打造出让土地范围内相关基础设施建设。《通知》出台后，土地收储成本税务部门应会返还，但土地出让收益是否返还、或者按某个比例返还、或者是否还有其他用途都均未知。并且划转后，土地出让收支管理更加规范，城投公司需要足额、按时缴纳土地出让金，在政府以合规的方式进行土地出让金返还的情况下，随着信息透明度的提高，返还节奏势必放缓，对城投公司资金占用时间增加，进而影响流动性，从而影响项目开发。
（四）对城投公司返还土地收储成本是否有影响？
目前，对土地成本返还方面，集团先按要求核定已发生成本，然后报送至市财政，待市政府批复后予以返还，偶尔存在事后增补相关成本资料的情况。《通知》出台后，由税务部门直接收取土地出让金，这就要求我们在核算成本时一定要精准全面，不能有任何遗漏。《通知》出台后，将由集团对接税务部门返还收储成本，相关的流程也会随之发生改变，环节流程可能变得较为复杂。
（五）对土地出让过程是否有影响？
《通知》出台后，由于出让金是由税务部门收缴，按照约定的时间未收缴到位便会对受让人进行处罚。若受让人以土地还存在各种问题为由进行反诉，则会让集团（包含土储中心）承担各种法律风险。所以，土地出让要比以往更规范、更严格，要做到“零瑕疵”出让。
四、相关建议
《通知》明确2022年1月1日全国开始实施，目前咸宁市尚处在窗口期，为积极应对文件出台后的影响，现建议如下：
1.建议集团在当前土地市场不景气的时候，积极向市政府争取将城区部分优质的土地资产由城投公司通过公开方式取得土地使用权，在土地市场上行的时候，再通过股权转让的方式释放，保证整个资金运作的有效性，同时也能够让土地市场的管理更加科学和稳定。
2.对接市财政局，协调设立合理的政府性资金支出。将以前未争取到位的资金，通过合法的途径，使用到土储收储过程中。比如土地收储资金，每年土地储备中心可向市财政申请土地收储预算资金。
3.近年，国家越来越重视乡村振兴，财政计提中用于农村农业部分的资金最高可达到出让收益的50%。今后需要投入的基础设施项目，可以包装为乡村振兴的项目去投入实施，将财政计提和土地收益进行返还。
4.建议城发集团向市政府申请，特别是北部空间重点项目、城区棚改项目，继续保持沿用原有机制及相关政策，扣除财政计提后的全部出让金收益返还城发集团。
5.进一步加强成本管控、核算的学习和统筹，保障后期土地成本及时的返还。
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